Menyikapi Defisit Anggaran AS

Beberapa waktu lalu, pemerintah Amerika Serikat (AS) dan China mengadakan pembicaraan bilateral kedua negara mengenai beberapa isu strategis. Salah satu topik strategis dalam pembicaraan tersebut tentu berkaitan dengan masalah defisit anggaran AS yang sangat besar saat ini. Besarnya defisit tersebut diperkirakan banyak pihak masih terus berlanjut untuk beberapa tahun mendatang. Sejauh mana dampak yang dapat ditimbulkan oleh masalah di atas, terutama terhadap ekonomi dalam negeri kita?

Perkiraan defisit anggaran AS yang dikeluarkan Congressional Budget Office (CBO) beberapa bulan lalu memang cukup mengkhawatirkan. Sampai akhir tahun anggaran 2008/2009, defisit anggaran pemerintah AS diperkirakan mencapai sekitar USD 1.8 triliun, atau sekitar 13 persen dari PDB, tertinggi sejak depresi besar pada awal 1940-an. Pada masa itu defisit anggaran di AS mencapai sekitar 30 persen dari PDB pada tahun anggaran 1942/1943 dan bertahan di atas 20 persen di dua tahun anggaran berikutnya.

CBO sendiri memperkirakan, posisi defisit AS mencapai USD 1.4 triliun pada tahun anggaran 2009/2010 dan akan bertahan di kisaran USD 600 miliar – USD 1.1 triliun hingga 10 tahun mendatang.

Sebagai pemegang surat berharga terbesar AS, China tentu layak cemas terhadap kondisi di atas. Saat ini China menguasai lebih dari USD 700 miliar aset utang pemerintah AS.

Bukan hanya China, banyak pihak mencemaskan besarnya defisit AS akan memperburuk situasi keuangan dan ekonomi dunia saat ini.

Tidak banyak pilihan pembiayaan yang dimiliki oleh pemerintah AS untuk menutup defisit tersebut.

Pemerintah AS dapat menjual aset (melakukan privatisasi), termasuk terhadap beberapa perusahaan yang sahamnya dikuasai pemerintah AS melalui program TARP dan program bailout lainnya beberapa waktu lalu. Namun, mengingat pasar saham (baik di AS maupun di wilayah lain) baru mengalami pemulihan dan masih membutuhkan waktu untuk mencapai level pra-krisis, privatisasi belum menjadi pilihan yang menguntungkan bagi pemerintah AS.

Pilihan pembiayaan lain tentu dengan berutang / menerbitkan obligasi. Namun, tampaknya ini pun bukan pilihan yang mudah. Pada tahun anggaran 2008, rasio utang terhadap PDB AS mencapai sekitar 70.5 persen. Untuk tahun 2009, IMF memperkirakan rasio tersebut meningkat menjadi sekitar 87.0 persen. IMF bahkan memperkirakan rasio ini akan melebihi 100 persen pada 2014.

Rasio di atas tentu memunculkan pertanyaan, dan mungkin keraguan mengenai kesinambungan fiskal pemerintah AS. Semakin tinggi rasio utang sebuah negara terhadap PDB, semakin berkurang kemampuan negara tersebut dalam membayar utang.

Sebenarnya, proyeksi rasio utang AS tersebut masih jauh lebih baik dibandingkan dengan rasio utang beberapa negara. Misalnya, dibandingkan dengan Jepang dan Italia yang masih sesama anggota kelompok negara maju G8, rasio utang AS masih lebih baik.

Rasio utang terhadap PDB Italia telah melebihi level 100 persen setidaknya sejak tahun 2000 lalu. IMF memperkirakan rasio utang Italia akan mencapai hampir 130 persen pada 2014.

Italia masih lebih baik dibandingkan dengan Jepang. Sejak 2003, rasio utang terhadap PDB Jepang tercatat telah melebihi level 150 persen. IMF memperkirakan, rasio tersebut akan mencapai 230 persen pada 2014.

Apabila investor memandang kondisi fiskal Jepang dan Italia berbahaya, mereka tentu sudah sejak lama hengkang dan melepas surat utang kedua negara tersebut. Tapi ternyata, investor tetap memandang Jepang dan Italia sebagai debitor yang kredibel. Ini setidaknya dapat dilihat dari pegerakan yield surat utang kedua negara yang relatif rendah dan stabil dalam beberapa tahun terakhir.

Ini berarti, faktor meningkatnya rasio utang saja, belum tentu akan mendorong investor berpaling dari instrumen utang pemerintah AS.

Kekhawatiran lain yang mengemuka berkaitan dengan membengkaknya defisit anggaran AS di atas adalah pasar obligasi global akan mengalami kejenuhan saat AS mengguyur pasar dengan surat-surat utang barunya nanti. Hal yang wajar mengingat tidak hanya AS yang membutuhkan pembiayaan lebih untuk menutup kebutuhan anggarannya. Hampir semua negara di dunia saat ini masih harus berjuang keras mendorong ekonomi mereka keluar dari keterpurukan.

Jenuhnya pasar obligasi tentu akan mengerek naik yield karena investor pasti menuntut imbal hasil yang paling menguntungkan dari penempatan dananya. Hal ini akan semakin menambah beban negara-negara berkembang seperti Indonesia, yang memiliki rating kredit lebih rendah, karena mau tidak mau harus menawarkan yield obligasi yang lebih tinggi untuk menarik investor. Baik pemerintah dan kalangan korporasi dikhawatirkan akan kesulitan dalam mencari sumber pendanaan.

Memang, sejak awal 2009 lalu, yield obligasi pemerintah AS mengalami kenaikan. Misalnya, pada akhir 2008, yield treasury notes dengan maturity 10 tahun berada di level 2.25 persen. Pada akhir Juli 2009, yield tersebut naik ke sekitar level 3.50 persen. Apakah ini sudah mengindikasikan pasar obligasi mulai mengalami kejenuhan?  Tidak, karena ternyata pada saat yang sama, rata-rata yield obligasi korporasi di AS cukup stabil bertahan di sekitar level 5.20-5.40 persen. Apabila pasar obligasi memang mengalami kejenuhan, rata-rata yield obligasi korporasi tentu akan mengalami kenaikan pula (Gambar 1).

Gambar 1. Pergerakan Yield Obligasi Pemerintah vs Korporasi AS

Kenaikan yield di atas tampaknya lebih disebabkan beralihnya investor ke aset-aset investasi yang beresiko dan memberikan imbal hasil lebih tinggi. Hal ini dapat dilihat dari mulai pulihnya kinerja bursa-bursa saham global.

Selain itu, penyerapan obligasi pemerintah AS tentu tidak hanya bergantung pada investor eksternal (misalnya pemerintah negara lain). Sejak akhir 2008, bank sentral AS The Fed beberapa kali memborong obligasi jangka panjang / treasury bonds yang dikeluarkan oleh pemerintah AS. Jumlah total nilai obligasi pemerintah AS yang dibeli The Fed diperkirakan mencapai USD 1.75 triliun. Dengan membeli obligasi pemerintah AS, The Fed berarti mencetak uang baru dan memompa uang baru tersebut ke sistem keuangan.

Memang, langkah The Fed tersebut memicu kekhawatiran lainnya, yaitu melonjaknya inflasi dan pelemahan nilai tukar Dolar secara signifikan. Hal ini tentu akan merugikan investor yang memegang surat utang pemerintah AS dan instrumen investasi lain dalam Dolar, karena nilai investasi mereka akan tergerus secara signifikan pula.

Namun, sepertinya terlalu dini untuk bisa menarik kesimpulan tersebut. Sampai dengan Juni 2009, AS masih mengalami deflasi. Kondisi yang wajar mengingat indikator-indikator ekonomi menunjukkan bahwa aktifitas ekonomi di AS baru mulai bergerak.

Selanjutnya, pada saat aktivitas ekonomi meningkat, kebutuhan akan stimulus fiskal dan moneter di AS tentu akan berkurang. Otoritas fiskal dan moneter di AS akan menyesuaikan kembali pengelolaan instrumen fiskal dan moneter. Penyesuaian tersebut diharapkan akan dapat mengurangi tekanan inflasi sehingga laju inflasi tidak mengalami lonjakan seperti yang ditakutkan.

Membengkaknya defisit anggaran di AS saat ini memang perlu diwaspadai. Namun, hal tersebut tidak harus berarti kita pesimis dan memandang suram situasi keuangan dunia di waktu mendatang.

Indonesia sendiri masih membutuhkan tambahan pembiayaan untuk menutup defisit anggaran di tahun ini. Hal tersebut sulit untuk dihindari karena aktivitas ekonomi domestik saat ini memang perlu didorong melalui program-program stimulus.

Ekonomi yang masih tumbuh positif merupakan modal awal yang sangat baik dalam menarik minat investor. Nilai tukar Rupiah yang cenderung menguat juga berpotensi meningkatkan keyakinan investor atas keamanan aset-aset investasi di Indonesia.

Meskipun relatif cerah, pengelolaan dan penerbitan surat utang tetap harus dilakukan dengan seksama agar hasilnya benar-benar menguntungkan bagi Indonesia.